La formation professionnelle

Je ne suis pas un spécialiste de la Formation Professionnelle, bien qu’y ayant été largement initié par mes parents, tous deux salariés de l’Association de Formation Professionnelle des Adultes, puis de Pôle Emploi pour ma mère. Sensibilisé à la démarche humaniste que constitue cette école de la deuxième chance, marqué par son ancrage dans le compagnonnage, elle est également à la croisée de tous les grands courants ayant marqué la fin du XXème siècle et le début du XXème siècle : philosophie du CNR, décentralisation, libéralisation imposée par l’Union Européenne. Je m’y suis donc intéressé en tant que salarié et en tant que citoyen, désireux de mieux comprendre mon environnement.

Je traiterai de la formation continue des adultes, qui concerne les publics de salariés ou de personnes en rupture d’emploi, et non pas de la formation initiale. De la même façon, je ne rentrerai pas dans le détail des mesures elles mêmes, mais tenterai de faire apparaître les finalités de la Formation Professionnelle, son évolution au fil du temps, le dispositif actuellement en place avant de proposer quelques éléments de débats.

I – Le dispositif actuel

Bien que complexe dans ses détails, le dispositif actuellement en place en matière de formation professionnelles peut être assez facilement synthétisé dans ses grandes lignes. Sa structure s’explique par sa construction, elle aussi complexe, qui sera présentée plus en détail ultérieurement dans la planche.

I.1 – Les acteurs et les bénéficiaires

La formation professionnelle se distingue de la formation initiale, qui concerne les jeunes en primo formation, et qui est placée sous la responsabilité des ministères de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et plus marginalement de certains autres ministères (agriculture, marine, santé, …)

La formation professionnelle continue concerne les publics sortis de l’appareil scolaire, qu’ils soient en emploi ou non et s’appuie sur une gestion tripartite (pouvoirs publics, syndicats patronaux, syndicats de salariés). La formation des demandeurs d’emploi est essentiellement du ressort des Régions. Parallèlement, ce sont les employeurs (privés ou publics) et les partenaires sociaux qui ont la responsabilité de la formation des personnes en emploi.

I.1.a – La formation des salariés

Quelles que soient les entreprises, les salariés peuvent suivre, au cours de leur vie professionnelle, des actions de formation professionnelle continue.
Le départ en formation peut s’effectuer dans le cadre
− du plan de formation de l’entreprise (celui-ci regroupe l’ensemble des actions de formation qui sont à l’initiative de l’employeur). Le salarié en formation est alors en mission professionnelle et il est rémunéré par l’entreprise,
− de congés individuels reconnus à tous les salariés. Le plus important est le congé individuel de formation (CIF) qui permet aux salariés de suivre en tout ou partie pendant leur temps de travail une formation de leur choix. Leur salaire est maintenu et versé par l’organisme collecteur de fonds agréé. Parmi les autres congés, on retrouve le congé de bilan de compétences (CBC) et le congé pour validation des acquis de l’expérience (CVAE),
− du compte personnel de formation

Des dispositifs équivalents existent pour les salariés du secteur public.

I.1.b – la formation des demandeurs d’emploi

Tout demandeur d’emploi peut, à certaines conditions, suivre une formation rémunérée.
Pour les jeunes de 16 à 25 ans révolus, le départ en formation peut s’effectuer dans le cadre :
− d’un contrat de travail de type particulier tel que le contrat de professionnalisation, financé par l’entreprise et exonéré de cotisations sociales par l’État,
− d’actions de formation financées par les Conseils régionaux.

Pour les autres demandeurs d’emploi, le départ en formation peut s’effectuer dans le cadre ;
− de contrats de travail de type particulier, prévoyant de manière obligatoire des actions de formation (contrat de professionnalisation) ou pouvant prévoir des actions de formation (contrat unique d’insertion) ;
− d’actions de formation, financées par la Région ;
− d’actions de formation financées par le régime d’assurance chômage – l’Unédic – (projet personnalisé d’accès à l’emploi).

I.2 – Le financement de la formation professionnelle

La formation professionnelle continue représente un budget d’environ 32 milliards d’euros. Elle est financée principalement par l’État, les Régions et les entreprises.

Les Régions ont une compétence générale en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Elles financent la FPC essentiellement grâce aux dotations de décentralisation.

L’État intervient dans le cadre de sa politique contractuelle. Son intervention prend des formes variées :
− exonération de charges sociales pour certains contrats de travail dits aidés ;
− crédits d’impôt ;
− aides aux branches professionnelles et aux entreprises pour anticiper leurs besoins en termes de qualification et de formation.

Le financement par les entreprises repose sur une obligation légale de participer au financement de la formation qui prend notamment la forme d’une contribution fiscale.

Si l’État, les Régions et les entreprises participent au financement de la formation professionnelle continue chacun dans leur domaine, des possibilités de cofinancement sont encouragées.

L’Union Européenne, via le Fonds social européen peut accorder des aides en cofinancement. Il permet à l’Europe d’agir sur les politiques de formation et d’emploi des États membres.

II – Historique de la constitution u dispositif actuel de formation professionnelle

II.1 – Les origines

La transmission des savoirs professionnels , l’apprentissage d’un métier, voilà des questions qui concernent notre société depuis fort longtemps. Ainsi en est il du compagnonnage , qui existe depuis le Moyen âge, ou bien de l’apprentissage depuis le XIXe siècle. Mais pas pour autant sous forme de système structuré et organisé.

Bien plus tard, du début du XXème siècle à 1914, en France, la politique menée par les pouvoirs publics en matière de formation professionnelle n’obéit toujours pas à une conception d’ensemble. C’est la 1ère guerre mondiale, que l’on peut regarder sous l’angle d’une véritable guerre industrielle , grande consommatrice en ressources humaines et matérielles, qui révèle un problème encore inédit: la formation professionnelle. En effet,la France mobilise à tour de bras une main d’oeuvre non qualifiée, dont bon nombre de femmes, de coloniaux et d’étrangers, qu’il faut former rapidement, le plus souvent sur le tas. Ce qui suppose une organisation collective, et une impulsion, voire une intervention de la puissance publique. Et dans l’après guerre immédiat, la formation professionnelle des adultes a plutôt pour finalité la rééducation, la réadaptation professionnelle des victimes militaires du premier conflit mondial.

Entre les deux guerres, changement de public, du fait de la dépression économique: la formation professionnelle , qui s’adapte aux évolutions du monde du travail, s’adresse plutôt aux personnes en rupture , les chomeurs. En effet, partant du principe que le chômage résulte d’une inadéquation entre le niveau professionnel requis à l’exercice d’un emploi et le niveau de qualification réel de l’ouvrier, les organisations patronales, surtout dans les métiers de la mécanique, articulent leur intervention autour de la notion de « reclassement professionnel » des chômeurs.

II.2 – Avant la loi de 1971

Dans la lignées des mesures du CNR, l’après guerre voit le droit à la formation professionnelle constitutionnalisé en 1946, et les premiers outils permettant sa mise en œuvre sont progressivement mis en place : création de l’association nationale pour la formation professionnelle des adultes en 1949, mise en place de cours du soir autorisée en 1959. La formation professionnelle reste pour autant alors principalement considérée comme un effort individuel récompensé par la promotion sociale.

La loi de 1966 organise la formation professionnelle en France en édictant un principe important : l’État doit intervenir dans le domaine de la formation, et lui seul ; la formation doit être un service public.

Les accords de Grenelle, suite aux mouvements de grève de mai 68, prévoient une négociation sur la formation professionnelle. Elle s’ouvre en 1969 avec des objectifs multiples : répondre au besoin en main d’oeuvre qualifiée des entreprises, répondre aux aspirations individuelles de promotion liées à la croissance et à la société de consommation, et corriger les inégalités du système scolaire. L’Accord national interprofessionnel (ANI) du 9 juillet 1970 est l’aboutissement de ces négociations. C’est le premier accord des partenaires sociaux sur la formation professionnelle. Il fonde la légitimité des partenaires sociaux à régir le dispositif de formation continue, il fait entrer la formation professionnelle dans le droit du travail.

II.3 – La loi fondatrice de 1971

II.3.a – La grande idée de l’éducation permanente

Dans un environnement de plein emploi et de forte croissance, la loi du 16 juillet 1971 pose les jalons de l’organisation de la formation professionnelle continue, devenue obligation nationale, dans le cadre de l’« éducation permanente », principe qui s’inscrit dans une longue tradition issue de Condorcet.

Elle est l’aboutissement d’un lent cheminement qui va de la loi Astier de 1919 sur l’apprentissage à la loi de 1959, qui avait associé formation professionnelle et promotion sociale, et à celle de 1966 qui a fait de la formation un service public en obligeant l’Etat à intervenir dans ce champ.

Portée par Jacques Delors, alors Secrétaire général auprès du Premier ministre pour la Formation professionnelle et la promotion sociale, la loi reprend l’ANI du 9 juillet 1970 dont la négociation était prévue par les accords de Grenelle en 1968. Aux termes de son article 1er, la formation professionnelle continue a « pour objet de permettre l’adaptation des travailleurs au changement des techniques et des conditions de travail, de favoriser leur promotion sociale par l’accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et de leur contribution au développement culturel, économique et social ».On retrouve ici un principe que nous connaissons bien en FM, l’amélioration individuelle, qui sert l’intérêt de la société.

II.3.b – Le trépied de la formation professionnelle

Pour l’essentiel, la loi de 1971 fonde notre système de formation professionnelle sur trois piliers : une obligation de financement, une gestion paritaire de la collecte et, enfin, la recherche d’un équilibre entre les besoins des entreprises (à travers le plan de formation) et ceux des salariés (avec la création du Congé individuel de formation – CIF).

Ainsi, la loi de 1971 instaure une obligation de financement de la formation professionnelle continue pour les entreprises de 10 salariés et plus (obligation qui ne figurait pas dan l’ANI de 1971). La cotisation minimale légale est alors fixée à 0,8 % de la masse salariale et devait atteindre 2 % en 1976.

Ensuite, un système de collecte paritaire est mis en place, assorti d’un principe de mutualisation des fonds non utilisés directement par l’entreprise. L’objectif est donc déjà d’assurer non seulement la formation des salariés « mais également celle des chômeurs, des personnes en reconversion, des jeunes ».

Enfin, avec un souci d’équilibre entre les exigences des entreprises et les besoins des salariés, la loi de 1971 prévoit la création de deux nouveaux dispositifs : le plan de formation, relevant de l’initiative de l’employeur et le CIF à l’initiative du salarié, pour répondre à ses aspirations de développement personnel. Ce congé s’inscrit, en outre, dans la volonté affirmée de remédier à l’inégalité des chances et de favoriser les salariés sans formation initiale suffisante.

II.4 – Un effort continu d’adaptation et de rationalisation

Depuis 1971, le système de formation professionnelle s’est adapté pour répondre aux nouveaux défis du marché du travail et des mutations économiques. En partie recentré sur l’emploi, il a également dû faire face à des exigences de rationalisation de sa gestion financière.

Par ailleurs, les principales avancées dans le champ de la formation professionnelle des salariés du secteur privé ont été progressivement étendues aux agents de la Fonction publique.

II.4.a – Un recentrage des objectifs sur l’emploi et la sécurisation des parcours professionnels

La crise économique et les difficultés du marché de l’emploi ont fait évoluer les objectifs initiaux. À partir des années 1980, les pouvoirs publics ont été amenés à mobiliser la formation professionnelle dans une logique de traitement social du chômage en initiant de nombreux dispositifs de formation destinés aux jeunes en insertion et aux demandeurs d’emploi. Cette tendance n’a cessé de s’amplifier, instaurant une césure croissante entre la formation professionnelle des salariés, financée et organisée par les entreprises, et celle des demandeurs d’emploi, sous la responsabilité de l’Etat et, à partir de la première décentralisation, des régions.

Prenant acte de cette évolution, la loi de 2004 élargit les objectifs de la formation professionnelle qui a désormais « pour objet de favoriser l’insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs, de permettre leur maintien dans l’emploi, de favoriser le développement de leurs compétences et l’accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, de contribuer au développement économique et culturel et à leur promotion sociale ».

L’offre de formation se diversifie et s’efforce de donner des réponses mieux adaptées aux besoins des salariés et des entreprises en prenant un virage vers la conception individualisée de la formation, désormais considérée comme facteur de sécurisation des parcours professionnels. Ce virage trouve ses premières matérialisions dans la Validation des Acquis et de l’Expérience(VAE) et dans la mise en place de dispositifs de droit individuel à la formation (DIF, puis Compte Personnalisé de Formation) visant à pallier les inégalités d’accès à la formation professionnelle.

II.4.b – Un nouvel élan donné à la professionnalisation: la voie royale de l’alternance

La formation professionnelle en alternance a subi plusieurs évolutions visant à la rapprocher des besoins du monde du travail tout en l’inscrivant comme outil d’insertion/réinsertion dans la vie active et de sécurisation des parcours professionnels.

L’apprentissage est créé par la loi Astier de 1919 et relève de la formation initiale. La formation professionnelle en alternance trouve elle ses origines dans l’ANI de 1983 et la création de différents types de contrats aidés (contrats de qualification jeune et contrat d’adaptation). Ce volet sera revu lors de chaque ANI et lois suivantes par la création/modification/unification de ces contrats aidés, d’aides et incitations aux divers parties prenantes, et la promotion de l’alternance.

Il est ici question d’accroître l’employabilité des jeunes sortant du système scolaire sans qualification par une formation adaptée aux besoins du marché du travail. La mise en place de ces contrats a progressivement ouvert la voie à la création des Certificats de qualification professionnelle (CQP, certification déployée par les branches professionnelles et non plus par les ministères)

Des périodes de professionnalisation ont également été mises en place dans le but de maintenir l’emploi des salariés en place dont la qualification est jugée insuffisante au regard de l’évolution des technologies et des organisations, par l’acquisition d’une qualification professionnelle reconnue.

II.4.c – L’effort de rationalisation de la gestion financière

L’obligation de financement de la formation instaurée en 1971 s’est traduite par la création de multiples organismes paritaires, au niveau des branches et des territoires. Les lois suivantes viseront à réduire le nombre de ces organismes en procédant à différents regroupements ou en modifiant les conditions d’habilitation par la définition et le relèvement successifs de seuils minimums de collecte (forçant de fait à des rapprochements). On compte aujourd’hui une quinzaine d’organismes paritaires de collecte agréées (OPCA).

La loi de 2014 (faisant suite à l’ANI de 2013) marque une rupture dans la logique sur le financement puisqu’elle postule que la responsabilité sociale de l’employeur sera un levier plus efficace que la contrainte fiscale. Il s’agit donc de remplacer des obligations fiscales (obligation de dépenser) par des obligations sociales (obligation de faire).

II.4.d – La formation dans la Fonction publique

Dans les textes comme dans la pratique, la formation professionnelle continue dans le secteur public, développée tardivement, a été constamment calée, souvent avec quelques années de décalage, sur les dispositifs et les textes conçus pour le secteur privé.

II.5 – La décentralisation avec un rôle croissant de la région

Le paysage de la formation professionnelle a été fortement impacté par les vagues successives de décentralisation qui ont progressivement confié aux régions des compétences de plus en plus étendues dans ce domaine.

C’est tout d’abord la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 qui a confié aux régions une compétence de droit commun en matière d’apprentissage et de formation professionnelle continue. L’Etat a cependant conservé la responsabilité des actions de portée nationale et développé ensuite progressivement des dispositifs de formation des demandeurs d’emploi, notamment des jeunes.

Différentes lois successives (modernisation, décentralisation, démocratie locale,….) viendront préciser les articulations entre les responsabilités régionales et nationales, et les moyens d’organisation d’une politique efficiente par la définition des liens avec les acteurs locaux.

C’est ainsi que les conseils régionaux acquerront progressivement la responsabilité complète sur les actions pour la formation et l’insertion des jeunes en difficulté sortis du système scolaire, toutes les formations des adultes en recherche d’emploi ainsi que la définition et la mise en oeuvre des politiques d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle.

II.6 – L’action de l’Union européenne

II.6.a – La formation, composante de la compétitivité au service de la croissance

La qualification des actifs, salariés et demandeurs d’emploi apparaît aujourd’hui comme un facteur important de la croissance économique et de la compétitivité des entreprises. Dans cette logique, l’union européenne a fait de la formation professionnelle l’un des piliers de la Stratégie de Lisbonne et a repris cet axe dans la stratégie Europe 2020 en favorisant « la mobilité professionnelle et le développement de compétences tout au long de la vie, afin d’améliorer la participation au marché du travail et d’établir une meilleure adéquation entre l’offre et la demande ». La formation professionnelle s’inscrit donc désormais comme une composante à part entière de la politique de développement économique.

Dans ce cadre, la formation professionnelle est incluse dans le Cadre européen de certification (CEC) mis en place pour favoriser la comparaison des formations et des diplômes entre les Etat membres et faciliter la mobilité professionnelle au sein de l’Union européenne.

II.6.b – Les financements européens

En conséquence de l’intégration de la formation professionnelle dans sa stratégie de compétitivité, l’Union Européenne cofinance via le Fond Social Européen des actions de formation initiées par les états membres et ciblées sur des types de population, et/ou des territoires et/ou des secteurs d’activités particuliers.

Les versements communautaires au titre du Fonds social européen (FSE) en France s’élèvent en 2010 à 557 M €. et ont principalement bénéficié aux conseils régionaux, aux OPCA, aux entreprises et aux associations.

II.6.c – La formation dans la stratégie européenne de flexisécurité

En 2007, la Commission européenne invite les états membres à mettre en oeuvre « une stratégie intégrée visant à améliorer simultanément la flexibilité et la sécurité sur le marché du travail ». La formation tout au long de la vie en est une composante, aux côtés de la « souplesse et la sécurisation des dispositions contractuelles », de « politiques actives du marché du travail » et de « systèmes de sécurité sociale modernes ». La flexisécurité s’impose alors comme un concept clé de la stratégie européenne pour l’emploi. La formation tout au long de la vie, alliant formation initiale de haute qualité, aptitudes fondamentales larges et investissement continu dans les compétences, tient une place centrale dans cette perspective de sécurisation des parcours professionnels.

II.6.d – L’émergence du droit de la concurrence

Sous l’impulsion du droit communautaire, une autre évolution a d’importantes implications dans l’organisation et le fonctionnement du système de formation professionnelle, celle de l’émergence du droit de la concurrence.

Ainsi, la Cour de justice de l’Union européenne, puis le Conseil de la concurrence ont été amenés en 2006 et 2008 à considérer que les prestations de services de formation professionnelle constituent une activité économique soumise au respect du droit de la concurrence. L’utilité sociale de ces prestations ou le fait qu’elles soient fournies dans le cadre d’une mission d’intérêt général, voire dans le cadre d’un service public, par un organisme privé ou public, ne remettent pas en cause leur caractère concurrentiel.

De fait, le recours aux procédures d’appel d’offres dans le cadre du Code des marchés publics devient obligatoire pour tous les achats de formation, que ce soit par Pôle emploi ou les régions, ce qui complexifie et rallonge les démarches. C’est notamment dans ce cadre que l’AFPA s’est vue supprimer les subventions que l’Etat lui versait et transférer son activité d’orientation à Pôle emploi, au nom du principe de neutralité et du respect des règles de la concurrence. Elle doit se situer désormais à la fois sur la formation des demandeurs d’emploi, son « coeur de métier », dans une perspective de concurrence avec d’autres opérateurs, mais aussi se positionner sur des formations à destination des salariés, là aussi en état de concurrence.

III – Les dérives

Les enjeux de la formation professionnelle (32 milliards d’euro représentant 1,52% du PIB national) sont par nature attractifs. La multiplicité des acteurs au sein de l’écosystème de la formation professionnelle répond aux modalités de sa construction. Le manque de lisibilité qu’elle induit nuit à une bonne gouvernance, rend difficile la mobilisation de l’ensemble de leurs droits par les bénéficiaires, complexifie le contrôle de l’activité et peut conduire à un certain nombre de dérives.

III.1 – Inégalité des bénéficiaires

Les statistiques à notre disposition indiquent que la formation professionnelle bénéficie principalement aux salariés en activité, et parmi ceux-ci, prioritairement aux publics les mieux formés travaillant au sein des plus grandes entreprises.

Ainsi, la part du budget de formation professionnelle dédiée aux chômeurs est-elle stable dans le temps à environ 13% du budget total sur la période 2005-2011. Il est toutefois à noter que, le budget global étant en hausse (passant de 26 à 32 milliards d’euro), le montant dédié à la formation des chômeurs aura donc évolué de 23% sur la période considérée.

Les demandeurs d’emploi candidats à la formation vivent par ailleurs leur parcours d’accès à la formation comme une succession d’entraves relevant de deux niveaux de difficultés : la compréhension des démarches (et leur réalisation), et l’identification du rôle de chacun des nombreux acteurs. Cette complexité contribue à sélectionner les individus les plus qualifiés et les plus motivés.

Au sein des entreprises, les différences sont criantes entre les cadres ingénieurs employés par des sociétés de plus de 2000 salariés (71% d’entre eux avaient reçu une formation en 2011) et les ouvriers au sein d’une PME (seuls 11% d’entre eux avaient reçu une formation en 2011)

III.2 – Un dispositif de contrôle des organismes de formation à renforcer

Plus de 80 000 organismes de formation sont homologués en France. Chaque année, il s’en crée 12 500, tandis que 7 000 ferment.

De nombreux intervenants ont identifié dans la formation professionnelle un dispositif au coût d’entrée relativement faible et aux bénéfices potentiels importants.

Pour ce qui est du coût d’entrée : administrativement, l’obtention du statut d’organisme de formation se fait sur simple déclaration à la direction régionale du travail. Pédagogiquement, le contrôle de l’utilité et de la qualité des formations et formateurs est renvoyé sur les clients potentiels, logique de concurrence oblige.

A contrario, les entrées d’argent pour un organisme de formation sont conditionnées à la seule fourniture d’une feuille d’émargement des stagiaires.

Face à un dispositif de contrôle clairsemé (157 agents, ayant réalisé 772 contrôles en 2012), le secteur laisse clairement la place à des « arrangements »…

Des fraudes de divers types sont régulièrement constatées : demandes de subvention sur des stages de formation non réalisés, mise en cheville d’une entreprise avec un organisme formateur « ami » surfacturant ses prestations, établissement par une entreprise d’une société de formation utilisée pour facturer des biens et services en lieu et place de formations, … Dans ce registre, TRACFIN estime notamment que la formation professionnelle est la quatrième source de blanchiment d’argent dans le pays.

Au delà du sérieux des organismes de formation et de leurs pratiques administratives, la MIVILUD considère par ailleurs qu’environ 1 500 d’entre eux présentent des risques de dérives sectaires. Peu de formations directement réutilisables dans les catalogues de ces organismes, plus souvent la promesse d’« acquisition des nouvelles techniques de guérison de la cinquième dimension », ou de respiration holotropique, …

III.3 – Le financement des partenaires sociaux

Un lien existe entre l’activité de formation professionnelle et le financement des partenaires sociaux. Le rapport parlementaire Perruchot de 2011 estime qu’un fond de 66 millions d’euros par an, répartis entre les différents partenaires est ainsi alimenté, et géré dans une grande opacité. Ces fonds peuvent être librement utilisés par ces organisations, y compris pour des activités de fonctionnement traditionnels et sans aucun lien avec la formation professionnelle.

De façon assez surprenante, le rapport Perruchot ne verra jamais officiellement le jour, ses propres auteurs ayant voté contre sa publication… Le gouvernement voulait dissocier le financement des partenaires sociaux, de toute activité, comme la formation professionnelle, dans la loi de 2014. Ce qui ne sera pas fait.

La gestion par les mêmes partenaires sociaux de certains intermédiaires présentant des frais de fonctionnement très élevés (de l’ordre de 10% du budget géré) est également source d’interrogations, sans que celles-ci ne soient généralement abordées dans les différentes enquêtes dénonçant régulièrement les dérives du secteur…

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Sources

Brochure du Centre pour le développement de l’information sur la formation permanente

Avis du conseil économique et social : 40 ans de formation professionnelle : bilans et perspectives

Livre commémorant les 50 ans de l’Association de Formation Professionnelle des Adultes

Enquête du Point : Formation professionnelle – un scandale d’état

Cash Investigation : formation professionnelle – le grand détournement